El 13 de diciembre de 2022 el Consejo de Ministros aprobó el Anteproyecto de Ley para la modificación del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana con el objetivo de adaptar la normativa urbanística a los principios de la Agenda Urbana Española, para su tramitación en las Cortes Generales, con el fin de «dar seguridad jurídica» y «evitar que los errores de carácter formal que sean subsanables» puedan conllevar la nulidad total de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
No se trata de un texto novedoso, puesto que parte de otro que fue impulsado por el gobierno presidido por D. Mariano Rajoy en el año 2018, texto más ambicioso que el actual, y que no prosperó en la anterior legislatura.
Parece que todos los agentes implicados en la gestión urbanística, principalmente promotores privados y las administraciones autonómicas y locales, demandan la modificación de la vigente Ley del suelo.
Mención especial merece el “Encuentro Autonómico Xacobeo 21-22 por un Urbanismo Responsable” celebrado los días 24 y 25 de marzo de 2022 en Santiago de Compostela, en el cual se reunieron algunas autoridades competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo de diferentes Comunidades Autónomas (11 comunidades Autónomas, y las cuidades autónomas de Ceuta y Melilla), para firmar un manifiesto con el objetivo de promover el urbanismo responsable. Entre otras proclamas, se encuentra la declaración de la necesidad de adoptar urgentemente las medidas legislativas necesarias para solucionar la problemática derivada de la nulidad radical de los instrumentos de planeamiento territorial o urbanístico. Ponen en valor que en los últimos años se ha incrementado de forma exponencial en España los casos de nulidad del planeamiento territorial o urbanístico debido a vicios formales, sin contenido substantivo sobre sus objetivos o elementos estructurantes, que podrían resolverse con unos procedimientos más sencillos, como es el propuesto, abogando por su anulabilidad y no por la nulidad de pleno derecho. No hay que perder de vista que, la jurisprudencia del Tribunal Supremo sostiene que la nulidad del planeamiento no admite subsanación, convalidación o conservación de trámites en la legislación vigente, lo que exige comenzar de nuevo la tramitación desde el principio, resultando que tras la declaración de nulidad se reavive un planeamiento anterior, que no responde ni a las exigencias ambientales actuales, ni al actual modelo territorial ni a las necesidades urbanísticas existentes, y cuya aplicación resulta incompatible con alcanzar los objetivos y principios urbanísticos que imperan en la actualidad.
Todo ello es debidamente atendido en el anteproyecto, diferenciando aquellos defectos que pudieran afectar a aspectos sustanciales (supuestos tasados de nulidad radical) de los meramente formales que admitirían una convalidación ex post (anulabilidad).
En la tramitación del Anteproyecto, llama la atención que no haya sido consensuada con el principal grupo político de la oposición, el Partido Popular. Además, lejos de ser pacífica su tramitación, está siendo muy controvertida por sus propios socios de gobierno, por diversas asociaciones ecologistas y los grupos parlamentarios de corte independentista catalana. Todos ellos, se muestran temerosos, manifestando que el Anteproyecto pretende modificar, entre otras cuestiones, la naturaleza reglamentaria del planeamiento y los efectos de su nulidad, de tal forma que lo que actualmente sería un planeamiento nulo por la ausencia de un informe sectorial, se pueda ahora salvar de ese final, con una subsanación sobrevenida, aportándolo con posterioridad.
Según opinión de Ecologistas en Acción, esta solución tendría un efecto “perverso” que solo beneficiaría al promotor y podría poner en grave riesgo el entorno, incluso las vidas de las personas (en casos de edificaciones en zonas de alto riesgo natural). Asimismo, manifiestan que el nuevo texto normativo pretende disminuir el riesgo de nulidades, reduciendo la posibilidad de que la ciudadanía recurra a los tribunales. Es lo que se conoce como acción popular (proveniente de la Ley del Suelo de 1956), un derecho reconocido en el actual artículo 4 de la Ley del Suelo, para “incentivar la defensa del régimen urbanístico, propiciando su observancia”. Llega a modificar, solo para cuestiones urbanísticas, la condición de parte interesada que atribuye la Ley de Procedimiento Administrativo. Además, acota las cuestiones que podrán recurrirse y el plazo para ello, limitando a cuatro años el recurso indirecto que actualmente carece de límite temporal.
Entendemos que no podemos negar, que con mayor frecuencia de la deseada, existe una utilización cuasi profesional de la acción pública con intereses en muchos casos lucrativos privados, en definitiva, con fines espurios, muy alejados del interés público del planeamiento. No obstante, consideramos que esta previsión de modificación por la que se restringe los supuestos de legitimación en materia de impugnación de planeamiento merece un análisis más profundo y pausado. En este sentido, conviene a modo de reflexión, traer a colación la reciente Sentencia de la sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de fecha 10 de junio de 2024 (rec. 5544/2022) que fija doctrina casacional general, que abre claramente la vía impugnatoria (al interés competitivo), bajo el principio pro actione, deducible del art. 24.1 CE. Si bien la referida sentencia se circunscribe al ámbito competitivo, hacemos extensivos sus razonamientos al ámbito de la acción pública urbanística, ámbito en donde se debe actuar, si cabe, con mayor cautela y cuidado para garantizar el acceso jurisdiccional a todos los ciudadanos precisamente porque la materia urbanística requiere esta diligencia para salvaguardar el interés general. Difícil respuesta encuentro, a la siguiente cuestión: en la antesala de un juicio ¿cómo vamos a saber que se concurre con un ánimo lucrativo o fines espurios? Tampoco se prevé en el texto normativo ninguna previsión sobre una posible inadmisión ad limine cuando se pueda concluir que su personación obedece a intereses lucrativos o fines espurios, única vía por la que se podría evitar entrar en el análisis del fondo de la cuestión sin comprometer el principio pro actione. Por otro lado, el ordenamiento jurídico hoy día prohíbe actualmente los recursos abusivos o malintencionados, y prevé la condena en costas y la aportación de un aval por parte de quien interese la suspensión de la vigencia del planteamiento que se recurra, para cubrir posibles indemnizaciones por daños y perjuicios.
Consideramos que esta previsión normativa que efectúa el Anteproyecto, que modifica la condición de parte interesada, no solo choca con las previsiones legales del art. 4 LPAC, sino que abre la posibilidad de generar situaciones de impunidad frente a posibles ilegalidades, que colisionan además frontalmente con el derecho de tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24 CE, resultando, por ello, quizás innecesaria.
En otro orden de consideraciones, el Gobierno modifica también el régimen urbanístico del derecho a la propiedad del suelo para reducir el número de actuaciones supeditadas a la concesión de una licencia urbanística. La reforma elimina la exigencia de contar con licencia antes de iniciar la actividad para las obras de edificación de nueva planta cuando se trate de vivienda protegida promovida por las administraciones o entes dependientes. Esta limitación no se comprende, cuando realmente todo apunta a que se debiera de acudir a la figura de la declaración responsable para todas las intervenciones edificatorias de nueva planta, con el fin de acortar esos tediosos plazos en la tramitación administrativa.
El anteproyecto también cambia el régimen urbanístico de tramitación de silencio negativo a determinadas actuaciones urbanísticas, entre ellas la edificación de nueva planta cuando sea vivienda protegida. Muchos nos preguntamos, ¿Qué sentido tiene circunscribirlo sólo a la promoción pública? Todo ello con independencia de que no se justifica en el texto normativo propuesto el porqué de esta limitación.
Con fecha 29 de abril del año en curso, ocurrió lo esperado, se publicaron en el Boletín Oficial de las Cortes Generales las previsibles enmiendas a la totalidad presentadas en relación con el Proyecto de Ley por la que se modifica el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.
El grupo parlamentario mixto sostiene grosso modo que el proyecto de reforma de la Ley del Suelo implica una eliminación injustificada de trámites y garantías urbanísticas que sólo colabora a potenciar la especulación urbanística. Entre los elementos más nocivos que se encuentran, está la limitación del derecho de los ciudadanos a impugnar proyectos urbanísticos que vulneren la ley; La limitación de las posibilidades de intervención de la administración en parcelaciones, instalación de casas prefabricadas o talas masivas de vegetación en procesos de urbanización; La modificación de las normas de reversión que parece articulada ad hoc para solucionar problemas concretos de un concreto proyecto urbanístico, Madrid Nuevo Norte.
El Grupo Parlamentario Junts per Catalunya, aborda nuevamente el problema competencia y el Grupo Parlamentario Republicano, presentó su enmienda, poniendo de manifiesto que ha existido una ausencia de negociación satisfactoria del proyecto con la Generalitat de Catalunya, administración competente en materia de vivienda, en tanto que no se han incorporado las consideraciones esenciales presentadas formalmente.
Claramente, este texto normativo merece antes de su nueva tramitación parlamentaria, alguna reflexión adicional aceptando propuestas de mejora como las que se han expuesto, y que por otro lado reclaman las administraciones públicas y asociaciones de promotores inmobiliarios como ASPRIMA, sin perjuicio de que esta Ley debiera de contar con un consenso político mayor, para su pervivencia pacífica. Asimismo, deberá ir acompañada de otras modificaciones en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Ley de Procedimiento Administrativo Común para la unificación de criterios.
